Parlamentarisme

Parlamentarisme er en styreform der regjeringen er avhengig av Stortingets tillit for å kunne sitte. Hvis et flertall på Stortinget uttrykker mistillit, må regjeringen – eller en enkelt statsråd – gå av. Det skiller parlamentarismen fra for eksempel presidentstyre, der den utøvende makten velges direkte og sitter en fast periode uavhengig av nasjonalforsamlingen. I Norge vokste parlamentarismen fram fra 1884 og ble skrevet inn i Grunnloven i 2007. Her forklarer vi hva parlamentarisme er, hvordan den fungerer i praksis, og hvorfor mistillitsforslaget er Stortingets viktigste maktmiddel.

Hva er parlamentarisme?

Parlamentarisme er et prinsipp om at regjeringen må ha støtte – eller i det minste bli tolerert – av flertallet i nasjonalforsamlingen. Ordet kommer av «parlament», altså den folkevalgte forsamlingen, som i Norge heter Stortinget. I et parlamentarisk system er det parlamentet, ikke statsoverhodet, som avgjør hvem som skal styre landet.

I praksis betyr dette at en regjering ikke kan føre en politikk som flertallet på Stortinget er imot over tid. Mister regjeringen tilliten, kan den tvinges til å gå av når som helst – uten at det må holdes nyvalg først. Samtidig trenger ikke en ny regjering å vinne en formell tillitsavstemning for å tiltre. Det holder at den ikke har et flertall mot seg. Denne varianten kalles negativ parlamentarisme, og er modellen Norge bruker.

De tre statsmaktene: lovgivende, utøvende og dømmende makt

For å forstå parlamentarismen må man kjenne hvordan den politiske makten er delt. Det norske politiske systemet bygger på maktfordeling mellom tre statsmakter:

• Den lovgivende makten ligger hos Stortinget, som vedtar lover, bestemmer statsbudsjettet og kontrollerer regjeringen.
• Den utøvende makten ligger hos regjeringen (Kongen i statsråd), som setter lovene ut i livet og styrer forvaltningen.
• Den dømmende makten ligger hos de uavhengige domstolene, med Høyesterett øverst, som avgjør rettstvister og tolker lovene.

Norge er en enhetsstat. Det betyr at makten i utgangspunktet ligger hos de nasjonale organene, men at oppgaver og myndighet delegeres nedover til fylkeskommuner og kommuner. Det står i kontrast til en forbundsstat som USA, der delstatene har egen, grunnlovsfestet makt. Norge er dessuten et konstitusjonelt monarki og et representativt demokrati, der viktige avgjørelser fattes i en folkevalgt forsamling.

Når ble parlamentarismen innført i Norge?

Gjennombruddet i 1884

Parlamentarismen fikk sitt gjennombrudd i Norge i 1884. Bakgrunnen var en langvarig strid om statsrådene (regjeringsmedlemmene) skulle få adgang til å møte i Stortinget. Stortinget vedtok grunnlovsendringen tre ganger, men kong Oscar II nektet å godkjenne den. Striden endte med at Stortinget stilte regjeringen Selmer for riksrett, og statsrådene ble dømt til å miste sine embeter. Kongen måtte deretter utnevne opposisjonslederen Johan Sverdrup fra Venstre til statsminister. Fra da av ble det akseptert at en regjering ikke kunne styre uten støtte i Stortinget.

Samme år ble Venstre og Høyre stiftet som Norges første politiske partier. Det er en vanlig misforståelse at 1884 handlet om unionen med Sverige: Unionen ble oppløst først i 1905, mens parlamentarismens gjennombrudd i 1884 gjaldt forholdet mellom Storting, regjering og konge.

Fra sedvane til grunnlov i 2007

I lang tid var parlamentarismen uskreven sedvanerett – en fast konstitusjonell praksis uten egen paragraf i Grunnloven. Praksisen var heller ikke konsekvent i starten. Enkelte regjeringer satt videre selv om de hadde mistet flertallet, og det tok flere tiår før regelen om at en regjering som mister tilliten må gå av, var fullt ut etablert.

At praksisen var ustabil i begynnelsen, ser man av flere eksempler. Johan Sverdrup gikk ikke av da han mistet flertallet sitt, og Stang-regjeringen fra Høyre ble sittende i 1893 og 1894 selv om Stortinget vedtok mistillit. Emil Stang var samtidig den første statsministeren som gikk av etter å ha tapt et kabinettsspørsmål, i 1891. I 1903 gikk Otto Blehrs Venstre-regjering av etter et valgnederlag – den første regjeringen som trakk seg av den grunn. Høyre godtok først parlamentarismen fullt ut etter 1905.

Den 20. februar 2007 ble parlamentarismen formelt skrevet inn i Grunnloven. Grunnlovens § 15 slår nå fast at enhver statsråd har plikt til å levere avskjedssøknad etter at Stortinget har vedtatt mistillit – enten mot den enkelte statsråd eller mot hele statsrådet – og at Kongen er forpliktet til å innvilge søknaden. Etter at mistillit er vedtatt, kan regjeringen bare utføre de forretningene som er nødvendige for en forsvarlig embetsførsel. Dermed gikk prinsippet fra å være uskreven sedvane til å bli grunnlovsfestet.

Parlamentarismens prinsipper

Parlamentarismen i Norge hviler på noen få, men avgjørende prinsipper:

• Regjeringen er avhengig av Stortingets tillit. Den kan sitte så lenge den ikke har et flertall mot seg.
• Stortinget kan felle regjeringen. Et flertall kan når som helst vedta mistillit og tvinge regjeringen – eller en enkelt statsråd – til å gå av.
• Stortinget kontrollerer regjeringen på alle felt. Regjeringen må svare for sin politikk og kan ikke fatte store avgjørelser stikk i strid med Stortingets vilje.

Fordi Norge praktiserer negativ parlamentarisme, må en ny regjering ikke godkjennes gjennom en tillitsvotering. Det holder at den tolereres – altså at ikke noe flertall aktivt stemmer den ned. Den motsatte varianten, positiv parlamentarisme, krever at en ny regjering aktivt får flertallets tilslutning før den kan tiltre.

Hva skjer ved et mistillitsforslag?

Mistillitsforslaget er parlamentarismens og Stortingets viktigste maktmiddel. Et mistillitsforslag er et forslag om at Stortinget ikke lenger har tillit til regjeringen eller en bestemt statsråd. Får forslaget flertall, må de det gjelder gå av.

I nyere tid har det vært svært sjelden at et mistillitsforslag faktisk får flertall. Den første regjeringen som ble felt av et mistillitsvotum, var Hornsruds Arbeiderparti-regjering i 1928, som satt i bare 18 dager. Siste gang en regjering måtte gå etter et mistillitsvotum, var da Gerhardsen-regjeringen falt i 1963 under Kings Bay-saken, da to representanter fra Sosialistisk Folkeparti stemte med opposisjonen.

Et nært beslektet virkemiddel er kabinettsspørsmålet. Da kobler regjeringen sin egen stilling til en bestemt sak og varsler at den vil gå av dersom den taper avstemningen. Det brukes for å presse igjennom et standpunkt. Å tape et kabinettsspørsmål er faktisk en av de vanligste grunnene til at norske regjeringer har gått av.

Flertallsregjering og mindretallsregjering

Etter et stortingsvalg dannes det enten en flertallsregjering eller en mindretallsregjering – et viktig skille i parlamentarismen:

• En flertallsregjering består av ett eller flere partier som til sammen har mer enn halvparten av representantene på Stortinget.
• En mindretallsregjering har ikke flertall bak seg alene og må søke støtte fra andre partier sak for sak for å få vedtatt sin politikk.

Mindretallsregjeringer er vanlige i Norge nettopp fordi systemet bruker negativ parlamentarisme: En regjering kan sitte så lenge den ikke møter et samlet flertall mot seg. Mange mindretallsregjeringer sikrer seg forutsigbarhet gjennom en formell støtteavtale med ett eller flere partier som ikke selv sitter i regjering, slik at de får gjennomslag for budsjett og viktige saker uten å ha flertall på egen hånd.

Et godt eksempel er Bondeviks første regjering, som ble utnevnt 17. oktober 1997. Sentrumsregjeringen besto av KrF, Senterpartiet og Venstre og hadde bare 42 av Stortingets 165 representanter bak seg. Likevel satt den i over to år, før statsminister Kjell Magne Bondevik stilte kabinettsspørsmål i gasskraftsaken og måtte gå av i mars 2000.

Hvordan dannes en regjering i et parlamentarisk system?

Regjeringsdannelsen følger et fast mønster, selv om velgerne ikke stemmer direkte på en regjering. Først avholdes stortingsvalg, der velgerne velger representanter til Stortinget. Deretter forhandler partiene om hvilken konstellasjon som kan få – eller bli tolerert av – et flertall. Den sittende statsministeren fortsetter inntil en ny regjering er klar, og ved et klart maktskifte leverer den avtroppende regjeringen sin avskjedssøknad.

Formelt er det Kongen som utnevner regjeringen i statsråd, men dette er en seremoniell handling: Kongen følger det Stortinget og partiene har kommet fram til. Fordi Norge har negativ parlamentarisme, trenger ikke den nye regjeringen å vinne en tillitsavstemning. Den kan begynne å styre med en gang, så lenge det ikke finnes et flertall som umiddelbart vil felle den.

Parlamentarisme i kommuner og fylker

Parlamentarisme brukes ikke bare nasjonalt. Enkelte kommuner og fylkeskommuner har innført såkalt kommunal parlamentarisme, der et byråd eller fylkesråd overtar rollen formannskapet ellers har. Oslo har hatt en parlamentarisk styringsform med byråd siden 1986, og Bergen innførte det samme i 2000. Prinsippet er det samme som nasjonalt: Rådet er avhengig av tilliten til kommunestyret eller fylkestinget.

Parlamentarisme og presidentstyre – hva er forskjellen?

Parlamentarisme og presidentstyre er to ulike måter å organisere den utøvende makten på. Hovedforskjellen handler om hvem regjeringen er ansvarlig overfor.

I et parlamentarisk system som det norske springer regjeringen ut av nasjonalforsamlingen og er avhengig av dens tillit. I et presidentsystem, som i USA, velges presidenten direkte av folket og sitter en fast periode uavhengig av nasjonalforsamlingen. Der er maktfordelingen skarpere, mens parlamentarismen tvert imot binder den lovgivende og utøvende makten tettere sammen.

Vanlige misforståelser om parlamentarisme

• «Folket velger regjeringen direkte.» Nei. I Norge velger velgerne representanter til Stortinget. Det er den partikonstellasjonen som får – eller tolereres av – et flertall, som danner regjering.
• «Parlamentarisme og demokrati er det samme.» Nei. Parlamentarisme er én bestemt måte å organisere forholdet mellom parlament og regjering på. Et demokrati kan også være organisert som presidentstyre.
• «En mindretallsregjering er svak og ustabil.» Ikke nødvendigvis. Flere norske mindretallsregjeringer har sittet hele valgperioder ved å forhandle sak for sak.
• «Stortinget kan ikke gjøre noe mellom valgene.» Tvert imot – Stortinget kan når som helst felle regjeringen gjennom et mistillitsvotum.

Vanlige spørsmål (FAQ)

Hva er parlamentarisme kort forklart?

Parlamentarisme er en styreform der regjeringen må ha nasjonalforsamlingens tillit. I Norge betyr det at regjeringen kan sitte så lenge den ikke har et flertall på Stortinget mot seg.

Når ble parlamentarismen innført i Norge?

Parlamentarismen fikk sitt gjennombrudd i 1884, etter riksrettssaken mot regjeringen Selmer. Den var deretter uskreven sedvanerett helt til den ble grunnlovsfestet i § 15 den 20. februar 2007.

Hva er forskjellen på negativ og positiv parlamentarisme?

Ved negativ parlamentarisme, som Norge bruker, kan en regjering tiltre så lenge den ikke har et flertall mot seg. Ved positiv parlamentarisme må en ny regjering aktivt få flertallets tilslutning før den kan styre.

Hva skjer ved et mistillitsforslag?

Får et mistillitsforslag flertall på Stortinget, må regjeringen eller den aktuelle statsråden gå av. Det har skjedd svært sjelden i nyere tid – sist da Gerhardsen-regjeringen falt i 1963.

Hva er forskjellen på flertalls- og mindretallsregjering?

En flertallsregjering har mer enn halvparten av representantene på Stortinget bak seg. En mindretallsregjering mangler eget flertall og må forhandle med andre partier sak for sak.